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专家视点 | 坚持陆海统筹，形成建设海洋强国的合力
作者：何广顺
海洋占地球表面积的70%以上，是生命的摇篮、资源的宝库，与人类生存和发展息息相关。我国是一个陆海兼备的大国，有960万平方公里的陆地国土，还有300万平方公里的主张管辖海域、1.8万公里的大陆海岸线。作为各类自然资源的载体，陆地和海洋同样是不可分割的生命共同体。因此，破除“重陆轻海”观念，处理好陆地和海洋的关系，事关经济社会的长远发展和国家的安全大局。
陆海统筹上升为国家重大战略
近年来，党和国家逐步强化陆海统筹的战略地位，陆海统筹成为建设中国特色海洋强国的核心要义。2010年，“陆海统筹”被首次写入国家“十二五”规划，确立了海洋在国家经济社会发展全局中的地位和作用，标志着我国向海拓展的战略性转变。特别是党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署，凸显了海洋在新时代中国特色社会主义事业发展全局中的突出地位和作用。至此，陆海统筹上升为国家重大战略。
坚持陆海统筹，是新时代我国加快建设海洋强国的基本原则和重要内容。当前，自然资源部组建成立，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责，以着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。
陆海统筹的重点领域和实施途径
笔者认为，为了统一行使好全民所有自然资源资产管理所有者职责，亟须理清陆海统筹的重点领域和实施途径。然而，陆地和海洋两大系统在空间上连续分布，陆海间自然要素的流动没有界线。因此，要实现陆海自然资源的可持续发展，必须立足于陆海资源的互补性、陆海生态的互通性和陆海产业的互动性，以符合自然、生态和经济客观规律的形式进行陆海统筹。
陆海统筹可以基于决策、调控、管理和项目四个层面：
在决策层面上，充分认识海洋是国家高质量发展战略要地和生态文明建设的重要领域，是支撑中国开放型经济发展和资源供给的接续空间，在维护国家主权、安全、发展利益和参与国际合作与竞争中具有重要的战略地位。要破除重陆轻海的传统观念，从全球视野和战略高度把握海洋与国家经济社会发展的关系，并纳入中国特色社会主义事业发展全局通盘考虑。
在调控层面上，充分认识单纯依靠市场手段难以实现陆海统筹，要将陆海统筹的基本原则落实到国家宏观调控体系中，统一筹划我国陆域与海域的资源利用、生态环境保护、产业发展和城乡规划建设，综合运用法律、行政和经济等综合调控手段对在陆地与海洋的各类活动主体实施政策调节，并发布各类公共服务信息，引导社会预期。
在管理层面上，充分认识陆海统筹不仅限于沿海地区和海洋的统筹，要坚持从山顶到海洋的治理理念，遵循陆海相互作用的自然规律，综合考虑陆海资源环境承载能力，将陆海统筹贯穿于整个陆域与海洋的土地、水、能源等各类资源供给的量化调控和用途管制中。要认识到陆海统筹是统一筹划和处理我国陆地与海洋各种关系的谱系化集合，涉及多层级、多要素、多领域，实施陆海统筹的关键是要形成合力。
在项目层面上，海岸或者海洋工程在建设和运营过程中，应综合考虑近岸海域和陆域的资源环境特点及利用现状，正确处理工程项目与一定范围陆海生态环境的关系，通过调整海洋工程项目用海论证、环境影响评价等方面的陆海统筹政策要求，减轻海洋工程对陆海景观的影响与功能冲突。
推进陆海统筹的六大着力点
围绕新时期高质量发展的要求，将自然资源供给纳入国家宏观调控体系是政府治理的必由之路。笔者认为，统筹调控海陆资源的供给总量、时序和结构，发挥自然资源管理部门在宏观调控中的调节作用，强化陆海统筹的着力点应是：
第一，统筹土地政策和海域政策。近年来的海洋督察发现，在快速城镇化的进程中，中央严控耕地占用，一些地方围填海出现了规模失控。因此，未来要把住土地占用和海域资源供给的“闸门”。严格落实海洋功能区划制度，强调功能区划的严肃性、约束性和长期性，加强海洋功能区划与土地利用规划、城市规划的衔接。尽快处理好历史遗留的“围而不填”“填而不用”形成的闲置海域和土地，这也是化解企业和地方投融资平台债务风险和银行呆坏账金融风险的关键举措。
第二，统筹海水淡化和水资源供给。我国沿海特别是北方沿海城市水资源匮乏，海水淡化是沿海城市新增水源的主要渠道，要把海水淡化作为一个产业做强做大，将海水淡化纳入国家和地区的水资源供给体系，统筹好淡化海水与跨流域调水供给的配置，并放在同一平台上给予政策扶持，并尽快在北方沿海缺水城市开展海水淡化进入城市供水管网的试点工作。
第三，统筹推进海洋经济高质量发展。海洋是推动经济高质量发展的战略要地，当下要加快推进海洋经济新旧动能转换，发挥好海洋经济管理职能，会同有关部门适时制定《促进海洋经济发展的指导意见》。解决好海洋产业园区过多过滥和重复建设的问题，会同有关部门加强海洋产业园区统筹管理和政策协调，促进海洋产业的结构和布局调整。统筹陆海科技创新力量配置，加强政策性金融支持，推动海洋高技术产业化发展。
第四，统筹陆海生态保护与管理。海域和陆域生态系统既各具特色又互为依附，统筹陆海生态与管理势在必行。把国家“十三五”规划所确定的“蓝色海湾”建设工程与沿海地方的城市改造、产业调整结合起来，通过打造海洋景观，满足人民对亲海空间的需求。将“南红北柳”建设工程与沿海防护林建设等重大生态修复工程协调好、建设好，形成统一的沿海生态屏障。建立健全国家公园和自然保护区管理体系，统筹河口、湿地、海岛等生态系统的保护，统筹安排各类生态系统的保护与修复。
第五，统筹陆域与海洋能源勘探开发。要尽快转变对陆域地矿资源和近海油气资源“吃干榨净”的做法，坚持海洋油气资源“储近用远”，推动油气勘探“走出去”，引导海外油气开发合作。加强对海上风电布局的管理，严格控制岸线、滩涂海上风电建设规模，保护好海岸带生态环境。加强潮汐、波浪、温差等海洋可再生能源的开发利用和试点示范。
第六，统筹海岸带管理和沿海灾害防范。海岸带是陆海复合生态系统，是我国经济、人口集聚密度最大的地区，也是资源环境承载压力最大的地区。统筹好陆海资源的核心在海岸带地区。要推动海岸带立法和规划管理，指导沿海地区划定管理层面的海岸带范围，加强海岸带空间用途管制和经济布局，实施特别化的管理措施。要统筹陆海灾害防范，搞好沿海灾害区划和风险评估，加强景观、道路、桥梁、产业等滨海基础设施和沿海防潮、防汛等设施的统筹规划与建设。
文章来源：《光明日报》（2018年12月01日09版）、国家海洋信息中心
作者：何广顺，国家海洋信息中心主任，中国海洋发展研究中心海洋经济资源与环境研究室主任